Kevés emberrel és pénzzel nem fog jobban menni!!!

A Jó Állam Jelentés közigazgatási erőforrás-hatékonyság mutatóiból...


H.3. Erőforrás-hatékonyság dimenzió

Főindikátor: A KÖZIGAZGATÁS KÖLTSÉGVETÉS SZERINTI SZEMÉLYI JUTTATÁS ELŐIRÁNYZATÁNAK A GDP-HEZ VISZONYÍTOTT ARÁNYA (%)

A közigazgatás államigazgatási és önkormányzati alrendszerébe tartozó szervezetei közszolgálati tisztviselőinek elemi szintű költségvetésben meghatározott személyi juttatásainak aránya a GDP-hez viszonyítva. Adatforrás: Magyar Államkincstár

Forrás: Nemzeti Közszolgálati Egyetem - Jó Állam Jelentés - 2015 (pdf)

Nemzetközi komparatív mérések előszeretettel használják az adott ország közszektor méretének indikátoraként a költségvetési szektor foglalkoztatotti létszámát. Ebből következtetéseket vonnak le arra vonatkozóan, hogy mekkora az állam jelenléte, illetve mennyi humánerőforrással képes a közszolgáltatásokat nyújtani.

A magunk részéről az összehasonlíthatóság nyilvánvaló nehézségein túl (pl. ország mérete, államszervezeti és alapjogi berendezkedése, foglalkoztatási szerkezete) azért sem választjuk elemzésünk tárgyául a költségvetési szféra méretét, mert önmagában nehéz hatékonysági értéket rendelni az esetleges elmozdulásokhoz. Akár a tágabb (költségvetési), akár a szűkebb (közigazgatási) körre vonatkoztatjuk a közszolgálatot, annak létszáma a folyamatos ingadozások ellenére stabil, enyhén növekvő tendenciát mutat, azaz „úgy változik, hogy változatlan marad".

A 2011-ben megkezdett közigazgatási reform ugyanakkor jelentős belső átrendeződést eredményezett: a helyi igazgatás újragombolásával jelentős feladat-átcsoportosítás zajlott le az önkormányzatok és az államigazgatás (járási hivatalok) között. A tisztviselők jogállását érintő változás miatt ez az államigazgatásban dolgozó kormánytisztviselők és a döntően önkormányzati köztisztviselők létszámadataiban is tetten érhető.

Az erőforrás-hatékonyság dimenzió fő indikátorának azt az arányszámot választottuk, amely a tisztviselők elemi költségvetésben tervezett személyi juttatásainak összegét vetíti a bruttó hazai össztermék (GDP) adott évi összegére. Az ábra az új önkormányzati rendszer hatályba lépése előtti és utáni arányszámait tartalmazza, amely alapján megállapítható, hogy az enyhén növekvő létszámadat és a szintén csak mérsékelten növekvő GDP (27 635 Mrd Ft-ról 29 203 Mrd Ft-ra) ellenére az érték 1,3%-ról 1,2%-ra csökkent (elsősorban az önkormányzati 0,4% 0,3%-ra olvadásával). A közoktatási és egészségügyi ellátórendszer átszervezésével a tágabb költségvetési szférában még markánsabb különbséget tapasztalunk: az önkormányzati szint részesedése 3,6%-ról 1,6%-ra zsugorodott.

A közszolgálati tisztviselők személyi juttatásai kapcsán az elmúlt két évtized általános bérpolitikai folyamatait elemezve megállapítható, hogy a költségvetési szférát összességében lényegesen kedvezőtlenebb kereseti pozíciók jellemzik, mint a versenyszférát.

A közszféra kereseti elmaradása a vállalkozási szférához képest - az összehasonlítható munkakörökben - 2009-2010-ben átlagosan 34%-os volt.

A közszféra helyzetének romlása többek között annak tulajdonítható, hogy

2006-tól kezdődően az illetménytáblák szinte folyamatosan befagyasztásra kerültek, a havi illetményen felüli keresetrészek csökkentek, a 13. havi illetmény megvonásra került, a részbeni pótlását szolgáló bérkompenzáció pedig csökkent, miközben a versenyszférában folyamatos - bár a válság éveiben csökkenő ütemű - keresetnövekedés valósult meg.

A közigazgatás legfőbb erőforrásának számító személyi állomány hatékonyságának makroszintű bemutatására, számszerűsítésére tettünk kísérletet. A közigazgatási feladatellátás rendszerszintű reformja a szervezeti koncentrációval, belső racionalizálással és a bérek szinten tartásával egy kezdeti hatékonyságjavulást tudott elérni.

1. részindikátor: A KÖZIGAZGATÁSBAN ALKALMAZÁSBAN ÁLLÓ SZELLEMI FOGLALKOZÁSÚAK BRUTTÓ ÁTLAGKERESETÉNEK NEMZETGAZDASÁGI ÁTLAGHOZ VISZONYÍTOTT ARÁNYA (%)

A mutató az általános közigazgatás (TEÁOR: 8411) szakágazatban alkalmazásban állók bruttó havi átlagkeresetének nemzetgazdasági átlaghoz viszonyított százalékos arányát adja meg a szellemi foglalkozásúak körében. Az adatok a Magyar Államkincstár által kiadott, intézményi beszámolóból származnak, amelyet a közigazgatási szervek szolgáltatnak teljes körűen (Adatforrás: OSAP2238)

Forrás: Nemzeti Közszolgálati Egyetem - Jó Állam Jelentés - 2015 (pdf)

A főindikátorhoz hasonlóan a humánerőforrás-gazdálkodás hatékonyságát méri ez a részindikátor is, ugyanakkor nem makroszintű képet nyújt a személyi juttatások költségvetési arányáról, hanem a havi illetményátlagokat vetíti rá az összes foglalkoztatott kereseti mutatóira. A munkavégzés jellege szerinti bontás alapján csak a szellemi foglalkozásúak kereseti adatait vizsgáljuk, tekintettel arra, hogy a közigazgatásban az arányuk több mint 90%.

A nemzetközi benchmark adatok alapján a közszféra kereseti adatai jellemzően a magán- (és így a teljes foglalkoztatott) szféra értékei alatt maradnak. Ez egyfelől a gazdaságosság és hatékony közpénz-felhasználás irányába mutat, másfelől az európai közszolgálatok a kedvezőtlen demográfiai folyamatok hatására egyre nagyobb figyelmet fordítanak a közszféra és benne a közigazgatás mint munkáltató pozitív imázsának, versenyképességének növelésére. Ennek értelmében a részindikátorra két egymásnak feszülő érdek is hat, amely az optimumot a nemzetgazdasági átlag szintjéhez igazítja. Azonos kereseti adatok esetében ugyanis egyrészt a közigazgatás munkaerőpiaci versenyképessége, másrészt a munkaerőpiaci viszonyoknak megfelelő bérköltségek is egyszerre megvalósulnak.

A szellemi foglalkozásúak fizetése alacsonyabb a közigazgatásban, mint a nemzetgazdaság egészében. Az arányszám 2008 óta folyamatosan csökken, ami ugyan hatékonyabb közpénz-felhasználást mutat, viszont negatív hatással van a közigazgatási karrier munkaerőpiaci versenyképességére.


Hatékony közigazgatás

Összefoglaló

A hatásterület célja és kapcsolódási pontjai

A hatékony közigazgatás hatásterület a Jó Állam fogalmi rendszerében horizontális és kiegészítő jelleggel került meghatározásra a többi hatásterülethez képest. Értelmezésünkben ez a közigazgatás azon szűkebb szerepére utal, amely az állami működést infrastruktúra-szerűen kiszolgáló igazgatási gépezetet (adminisztrációt) írja le. Amikor tehát a közigazgatás hatékonyságát kívánjuk mérni, akkor a klasszikus teljesítmény koncepció újragondolása mellett, a közigazgatásra nem közszolgáltatások szállítójaként, hanem azok infrastruktúrájaként tekintünk. A közigazgatás képessé tesz más szereplőket, hogy eredményesebben ellássák társadalomirányító, közszolgáltatást nyújtó funkciójukat. A közigazgatási teljesítménynek tehát ezt a pozíciót kell középpontba állítania, amely a közszektor minden területére kihatással van. Ugyanakkor ez a „mögöttes" pozíció nem kizárólagos, hiszen a közigazgatás közvetlenül is találkozik az állampolgárokkal, akik ügyeket intéznek, jogokat és kötelezettségeket szereznek: azaz ők is használják a közigazgatási infrastruktúrát. Fontos azonban leszögezni, hogy ez a „használat" is eszköz az állampolgári igények további érvényesítésére, a jogok kiteljesítésére, amelyek már a többi hatásterület szférájában értelmezhetők és kutathatók.

A hatékony közigazgatás hatásterület célja tehát annak vizsgálata és mérése, hogy
(1) a közigazgatás folyamatai képessé teszik-e az egyes szektorokat, ágazatokat teljesítményük növelésére,
(2) a közigazgatás termékei és szolgáltatásai képessé teszik-e az egyes állampolgárokat és vállalkozásokat az egyéni igényeik kielégítésére, végül
(3) a közigazgatás ezen folyamatok fenntartására, szolgáltatások biztosítására milyen (szervezeti és személyi) erőforrásokat használ fel.

Dimenziók meghatározásának szempontjai

Az egyes dimenziók jelenítik meg a hatékony közigazgatás képességeit, amely a közpolitikai szakirodalomban talán az adminisztratív kapacitás fogalommal rokonítható.

Utóbbi építése, bővítése (administrative capacity building) az Európai Unió tagállami közigazgatásaival szembeni elvárásként is időről-időre megfogalmazódik a következő elvek mentén: a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelése, az ügyfelek terheinek csökkentése és méltányos kezelése, az eszközök és erőforrások hatékony felhasználása. Ennek analógiájára és a célokkal összhangban határoztuk meg a 4+1 hatásterületi dimenziót, azaz melyek a közigazgatás legfontosabb képességei:

(1) Hozzáférhetőség. A dimenzió keretében azt vizsgáljuk, hogy az állam miként törekszik arra, hogy a közigazgatási szolgáltatásokhoz való hozzáférés egyéni élethelyzetekből fakadó korlátait lebontsa, illetve azokból fakadó előnyeit kihasználja. Az infokommunikációs technológia soha nem tapasztalt ütemű fejlődésével és elterjedésével a közigazgatási folyamatok elektronizálása ma már nem főszabályt erősítő kivétel és nem is modernizációs irány, hanem norma. Ennek a normaszerűségnek a jellemzőit mérjük mind a közigazgatás kínálati, mind keresleti oldalán: milyen a hagyományostól eltérő ügyintézési csatornák állnak rendelkezésre, milyen fejlettségi szinten, illetve ezen szolgáltatások ügyfelek általi kihasználtsága milyen fokú.

(2) Ügyfélteher. Előző dimenzióval azonos viszonyt, a közigazgatás-ügyfél kapcsolatrendszert vizsgálja ez a dimenzió is, amelynek célja az ügyfelek közigazgatási ügyintézésük során felmerülő terheinek azonosítása és mérése, továbbá a közigazgatás tehermentesítő szolgáltatásainak számba vétele. Ezek az ügyintézés menetét támogató ún. kényelmi szolgáltatások már nem csupán az alapszolgáltatások hagyományos ügyintézési csatornáit szélesítik ki az elektronikus csatornával, hanem kifejezetten proaktív szemléletben az ügyfélterhek csökkentését célozzák.

(3) Erőforrás-gazdálkodás. A közpénz-felhasználás elvei, a költségvetési korlátok és a társadalmi igények is a személyi és szervezeti erőforrásokkal való prudens, költséghatékony gazdálkodást követelik meg. Látható, hogy az előző két dimenzió zömében erőforrás-igényes fejlesztéseivel konkurálnak ezen dimenzió céljai (trade-off). A közigazgatási átszervezések legfőbb mozgatórugói a hatékonyságnövelésbe vetett hit, ezért itt nem csupán gazdaságossági szempontok, hanem a többi dimenzióra is tekintettel lévő eredményességi szempontok szerint vizsgáljuk a kapcsolódó képességet.

(4) Felkészültség. Az eljárások és szervezet mellett a harmadik nagy alrendszere a közigazgatást átfogóan vizsgáló kereteknek a humánerőforrás. A közigazgatás személyi állományának felkészültsége alapvetően meghatározza a közszolgálat minőségét, szervezeteinek teljesítőképességét. A felkészült és kellően motivált szakember gárda képes csak a csökkenő erőforrások és romló környezeti feltételek között is a teljesítmény ingadozásának csillapítására, a rugalmasság (resilience) biztosítására.

(+1) Elégedettség. A felsorolt négy dimenzióval kapcsolatos társadalmi percepció vizsgálatára szolgál ez a dimenzió, amely a közigazgatásnak azt a képességét méri és kéri számon, hogy szolgáltatásainak, szervezettségének és személyi állományának megfelelő szintű társadalmi beágyazottsága (embeddedness) megvalósult- e. Arra keressük a választ, hogy ismerik, értik és használják-e az állampolgárok a közigazgatást, valamint megfelel-e az elvárásaiknak, az elvárásaik megfelelnek-e az igényeiknek, végül pedig: elégedettek-e a közigazgatással. A Jó Állam kutatási program jelenlegi fázisában még nem állnak rendelkezésre azok a lakossági reprezentatív mintán végzett felmérések, amelyek az elégedettségi dimenzió adatait szolgáltatnák.

Fő- és részindikátorok kiválasztásának szempontjai

Hasonlóképp a többi hatásterülethez a vizsgálati tárgy komplexitásából fakadóan a mérés pontossága és a narratív értelmezhetőség közötti kompromisszumra törekedtünk. Fontos azonban leszögezni, hogy a kiválasztott indikátorok csupán jellemzik, és nem nyújtanak átfogó átfedés- és hézagmentes elemzést az adott közigazgatási képességről. Ennek értelmében arra vállalkoztunk, hogy minél több aspektusára tudjunk világítani a közigazgatás fentiekben értelmezett teljesítmény koncepciójára. Ebben korlátot az adatok elérhetősége vagy megbízhatósága jelentett, illetve a vizsgálati módszertanból fakadó terjedelmi kötöttségek.

Fentiek alapján az egyes dimenziók jellemzésére felhasználunk percepción alapuló (pl. H.1.1., H.2.4.) és kemény (pl. H.1.4., H.1.5., H.2.5., ) eredményindikátorokat, fajlagos teljesítménymutatókat (pl. H.3.4., H.3.5.), komplex számítási módszertanon alapuló indexeket (pl. H.1.3., H.2.2.), makrogazdasági mutatókat (pl. H.3.1., H.3.2.).

A vizsgálati fókusz állítása is változatos megoldásokat kínál. Amellett, hogy törekedtünk a teljes populáció közvetlen vagy reprezentatív bemutatására, bizonyos szűkítéseket a mérhetőség érdekében el kellett határozni. A közigazgatási eljárások jellemzésére ezért az ügyfelek (állampolgárok) által leggyakrabban igénybe vett szolgáltatások „kosarát" vettük alapul azzal a feltételezéssel, hogy ez a szűkebb halmaz az igénybevétel döntő többségére képes érvényes adatokkal szolgálni (pl. a 10 szolgáltatáshoz kapcsolódó értékek a teljes használat több mint 90%-át magyarázzák). A képességek változásának kimutathatósága is olyan szempontként jelentkezett, amely miatt egy-egy kulcsfontosságú terület adatait nem kívántuk „összemosni" csupán a teljeskörűség végett, így kiemelten vizsgáltuk a közigazgatási ügyfélszolgálatok vagy az adóigazgatás területét.

Az indikátorok kiválasztásánál további fontos szempontot jelentett a Jó Állam kutatás azon kiinduló tézise, amely a mutatókhoz és azok változásához értéket rendel. Ez a hozzáadott érték szolgálja a narratívát abban, hogy a hatékony közigazgatás hatásterület egyes dimenziói miként tudnak hozzájárulni a kapcsolódó kormányzati képességek növeléséhez (vagy csökkentéséhez).